開展“證照分離”改革，有利于釋放企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，推進(jìn)營商環(huán)境法治化、國際化、便利化。同時，相關(guān)改革措施的實(shí)施，涉及現(xiàn)有法律法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定在執(zhí)行和適用上的調(diào)整，做好法治保障工作是確保改革能否落到實(shí)處的重要環(huán)節(jié)。此外，改革還要強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，探索建立監(jiān)管履職標(biāo)準(zhǔn)——

“證照分離”正在加速。

9月27日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國推開“證照分離”改革的通知》，明確要求從今年11月10日起，在全國對第一批106項(xiàng)涉企行政審批事項(xiàng)實(shí)行改革，推進(jìn)“照后減證”。

10月16日，市場監(jiān)管總局局長張茅明確表示，全國工商和市場監(jiān)管部門要在10月23日前完成動員部署，建立形成由主要負(fù)責(zé)同志親自掛帥的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，逐一制定出臺直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)等具體管理措施，并于11月10日前將具體措施報(bào)送總局備案，同時向社會公開，確保改革在全國同步正式實(shí)施。

那么，“證照分離”如何分？又該怎么管？需要哪些配套改革？針對這些問題，記者采訪此前試點(diǎn)的上海、山東等地相關(guān)部門和人士。

做好法治保障工作

“證照分離”改革措施的實(shí)施，既涉及現(xiàn)有法律法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定在執(zhí)行和適用上的調(diào)整，也涉及地方政府部門法定職責(zé)的調(diào)整，在地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件方面也有許多法律問題需要進(jìn)一步明確。因此，做好法治保障工作是確保“證照分離”改革能否落到實(shí)處的重要環(huán)節(jié)。

“對取消和改變審批方式的項(xiàng)目，要有針對性地設(shè)計(jì)后續(xù)監(jiān)管措施，在法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件等配套性制度中要加強(qiáng)事后備案、事中跟蹤檢查、信用管理等，強(qiáng)化審批實(shí)施機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)。”司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局負(fù)責(zé)人趙振華解釋說，“比如，對實(shí)行告知承諾的行政許可事項(xiàng)，不是取消審批，而是審批方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，審批的法定條件還在，市場主體取得審批后，要達(dá)到法定條件后才能從事經(jīng)營活動，否則就是違反法律規(guī)定。”

據(jù)趙振華介紹，這次“證照分離”改革涉及《國際海運(yùn)條例》《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》2部行政法規(guī)、1個《國務(wù)院對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（國務(wù)院412號令）的修改。目前，司法部正在會同有關(guān)部門研究修改這兩個條例和國務(wù)院412號令，涉及的部門規(guī)章有關(guān)部門也正在積極研究修改。

但趙振華同時也表示，這次“證照分離”改革中，取消審批和審批改備案的項(xiàng)目，均是行政法規(guī)設(shè)定的，不涉及法律修改。“按照‘放管服’改革的法治保障工作原則，國務(wù)院決定公布后，規(guī)定的有關(guān)改革措施就生效了，該取消的許可就取消了，許可該改備案的就改備案了。”趙振華說，“這也就意味著，從11月10日起，《通知》中的有關(guān)改革措施就生效了，有關(guān)落實(shí)措施和制度就要及時跟進(jìn)，不需要等到行政法規(guī)和國務(wù)院文件修改，不能把行政法規(guī)、部門規(guī)章未及時修改作為延緩落實(shí)‘證照分離’改革的借口和擋箭牌。”

程序創(chuàng)新至關(guān)重要

國務(wù)院印發(fā)的通知規(guī)定，此次改革涉及的106項(xiàng)涉企行政審批事項(xiàng)，將分別按照直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)等4種方式推開。

上海是“證照分離”的首批試點(diǎn)地區(qū)。本次106項(xiàng)涉企行政審批事項(xiàng)正是在上海等地已經(jīng)開展試點(diǎn)的163項(xiàng)中選取的，并以“優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)”覆蓋了上海等地試點(diǎn)的“提高透明度和可預(yù)期性”及“強(qiáng)化準(zhǔn)入監(jiān)管”這兩種改革方式。

根據(jù)實(shí)踐，這幾種方式在推進(jìn)中各有側(cè)重點(diǎn)，需要在程序和環(huán)節(jié)上創(chuàng)新。

據(jù)上海市工商局局長陳學(xué)軍介紹，對于取消審批的事項(xiàng)，改革重點(diǎn)在于事項(xiàng)風(fēng)險源頭可控、市場主體風(fēng)險可擔(dān)、事中事后監(jiān)管可行；對于取消審批、改為備案的事項(xiàng)，改革重點(diǎn)在于事前備案注重當(dāng)場辦結(jié)，事后備案注重規(guī)范監(jiān)管；對于簡化審批，實(shí)行告知承諾制的事項(xiàng)，改革重點(diǎn)在于精準(zhǔn)選擇告知承諾使用的事項(xiàng)以及審批環(huán)節(jié)；對于加強(qiáng)市場準(zhǔn)入管理的事項(xiàng)，改革重點(diǎn)在于依法創(chuàng)新監(jiān)管舉措，確保管得到位。

“證照分離”改革有100多個涉企事項(xiàng)，涉及部門多、層級多，涵蓋事項(xiàng)多，只有上下聯(lián)動、左右協(xié)同，才能合力推動改革任務(wù)落實(shí)。

陳學(xué)軍表示，上海的經(jīng)驗(yàn)是積極與相關(guān)審批部門溝通，在全面梳理審批事項(xiàng)目錄的基礎(chǔ)上，形成相關(guān)審批事項(xiàng)經(jīng)營范圍規(guī)范表述，同時依托上海市法人信息共享與應(yīng)用系統(tǒng)（市法人庫），牽頭各相關(guān)審批部門建立全程信息化“雙告知”工作規(guī)程。截至今年8月底，“證照分離”“雙告知”涉及11個審批部門，共推送11.84萬條，接收率達(dá)99%，保證了改革順利推進(jìn)。

國務(wù)院部署擴(kuò)大“證照分離”改革試點(diǎn)工作以來，山東省在29個國家級功能區(qū)全面復(fù)制推廣了上海經(jīng)驗(yàn)。在這一過程中，溝通協(xié)調(diào)各部門也是工作重點(diǎn)。

據(jù)山東省工商局局長李關(guān)賓介紹，山東省成立了“證照分離”改革試點(diǎn)工作聯(lián)席會議，還召開了由各市編辦、市工商局和部分功能區(qū)管委會負(fù)責(zé)同志參加的座談會，由各市和功能區(qū)結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)需求，對103項(xiàng)改革事項(xiàng)全面分析，逐項(xiàng)明確了具體實(shí)施機(jī)關(guān)和監(jiān)管責(zé)任部門，對保留的許可事項(xiàng)，逐項(xiàng)梳理了辦事依據(jù)、申報(bào)材料和辦理程序，審批時限普遍壓縮了三分之一以上。

強(qiáng)化事中事后監(jiān)管

結(jié)合“證照分離”改革，各試點(diǎn)地區(qū)先后拓展了“單一窗口”“就近服務(wù)”“網(wǎng)上服務(wù)”“一次辦成”等一系列創(chuàng)新舉措，使企業(yè)辦事更加便利。問卷調(diào)查顯示，認(rèn)為“證照分離”以來營商環(huán)境有所改善的企業(yè)達(dá)到88％，認(rèn)為辦理許可事項(xiàng)更加便利的企業(yè)達(dá)到93％。

截至今年8月底，全國共辦理“證照分離”改革事項(xiàng)34.72萬件，惠及企業(yè)33.36萬戶。從市場主體的反饋來看，“證照分離”改革有效降低了企業(yè)制度性交易成本，已經(jīng)成為進(jìn)一步破解“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”、改善營商環(huán)境的有效舉措。

然而，“證照分離”改革在方便企業(yè)的同時，也給監(jiān)管工作帶來了新的挑戰(zhàn)。此前上海試點(diǎn)中就曾發(fā)現(xiàn)，實(shí)行告知承諾后，有的企業(yè)假承諾、假落實(shí)，在事后檢查中才被查出，及時實(shí)行了停業(yè)整頓。

為此，上海市積極推進(jìn)建立以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管機(jī)制，全面推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管改革，將34項(xiàng)工商行政檢查事項(xiàng)全部納入隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單，并實(shí)現(xiàn)隨機(jī)抽查事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)、程序、對象、結(jié)果全公開。

同時，上海市建設(shè)了事中事后綜合監(jiān)管平臺，進(jìn)一步完善失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。“上海市制定實(shí)施《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理辦法》《嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單管理辦法》，已有40萬戶企業(yè)被列入經(jīng)營異常名錄并向社會公示；協(xié)助各級人民法院公示股權(quán)凍結(jié)信息1.6萬條，涉及金額約3500億元；在國有土地出讓、申請海關(guān)認(rèn)證企業(yè)等工作中，配合有關(guān)部門對1.8萬戶企業(yè)開展信用核查，對經(jīng)營異常企業(yè)予以限制或禁入。”陳學(xué)軍表示，這些監(jiān)管措施確保上海的“證照分離”改革試點(diǎn)取得了較好成效。

“國務(wù)院印發(fā)的通知對實(shí)行告知承諾的事項(xiàng)，明確規(guī)定要全覆蓋例行檢查，發(fā)現(xiàn)實(shí)際情況與承諾內(nèi)容不符的，依法撤銷審批并予以從重處罰。”張茅也表示，改革要強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，切實(shí)貫徹“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”原則，全面推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，構(gòu)建全國統(tǒng)一的“雙隨機(jī)”抽查工作機(jī)制和制度規(guī)范，逐步實(shí)現(xiàn)跨部門“雙隨機(jī)”聯(lián)合抽查常態(tài)化，推進(jìn)抽查檢查信息統(tǒng)一歸集和全面公開，建立完善懲罰性賠償、“履職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)”等制度，探索建立監(jiān)管履職標(biāo)準(zhǔn)，使基層監(jiān)管部門在“雙隨機(jī)”抽查時權(quán)責(zé)明確、放心履職。